Как найти коррупциогенные факторы

Коррупциогенные факторы в нормативно – правовых актах.

Одна из причин существования коррупции – это несовершенство законодательства. Ежедневно разрабатываются и принимаются новые нормативные правовые акты, которые требуют изучения на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. Многие уже применяемые на практике нормативные правовые акты также требуют анализа и обобщения. Вопрос эффективности нормативных правовых актов и поиска оптимальных инструментов оценки законодательства с целью выявления и устранения нормотворческих ошибок был и остается актуальным. Одним из таких инструментов выступает антикоррупционная экспертиза. Ее задачей выступает установление правовой корректности проектируемых и действующих нормативных правовых актов, препятствие и снижение коррупционных рисков, которые могут быть заложены в нормах права.

Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96 “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов” коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле “вправе” – диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага);

и) нормативные коллизии – противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Выявленные в результате проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) коррупциогенные факторы отражаются:

1. в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в установленном процессуальным законодательством порядке. При этом в требовании должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы, а также предложены способы их устранения;
2. в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции либо органами, организациями, их должностными лицами (в отношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения).

Если Вы столкнулись с наличием коррупциогенных факторов в муниципальных нормативных правовых актах органов местного самоуправления Вы можете сообщать об этом в прокуратуру по месту расположения органа, принявшего данный нормативный правовой акт.

Отдел по надзору за исполнением законодательства

о противодействии коррупции прокуратуры края

Сущность и виды коррупциогенных факторов

Все положения нормативно-правовых актов нуждаются в проведении антикоррупционной экспертизы, которая направлена на выявление в них коррупциогенных факторов. Коррупциогенные факторы создают основу для осуществления коррупционных действий за счет наличия противоречий, пробелов законодательства, узких мест и предоставления возможностей их разнообразных трактовок.

Российское законодательство обладает определенными несовершенствами, которые предоставляют возможности для правонарушений в сфере коррупции. Причиной таких несовершенств может являться скорость принятия нормативных актов, недостаточная компетентность лиц, ответственных за составление, изменение условий иных нормативно-правовых актов или условий общественной жизнедеятельности, приводящих к расширению толкования норм или их устареванию.

Всю совокупность коррупциогенных факторов можно разделить на следующие группы:

1. Те, которые устанавливают для правоприменителей безосновательно широкие пределы усмотрения, а также возможность безосновательного применения исключений из общего правила. К числу данных коррупциогенных факторов относятся следующие:

   • широта полномочий дискриминационного характера. Данный фактор проявляется за счет отсутствия или неопределенности оснований, условий, сроков принятия решений, дублирующих полномочий;
   • определение компетенции в соответствии с формулой «вправе». Диспозиция такой нормы права предусматривает возможность совершения действий в отношении населения и хозяйствующих субъектов органами государственного и муниципального управления;
   • изменение объема прав выборочного характера. Данный фактор выражается в наличии возможности применения исключения из общей нормы для населения и хозяйствующих субъектов по усмотрению органов государственного и муниципального управления без каких-либо оснований;
   • чрезмерность свободы нормотворчества на законном уровне. Данный фактор выражается в наличии норм оценочного и бланкетного характера, способствующих изданию подзаконных актов, которые вторгаются в компетенции органов государственного и муниципального управления, ответственных за принятие первоначального нормативно-правового акта;
   • несоответствие компетенции возможности принятия нормативно-правового акта. Данный фактор выражается в принятии нормативно-правовых актов органами государственного и муниципального управления, не обладающими соответствующей компетенцией;
   • неполнота или отсутствие процедур административного характера. Данный фактор выражается в отсутствии закрепленного порядка совершения органами государственного и муниципального управления конкретных действий;
   • отказ от процедур конкурсного или аукционного характера. Данный фактор выражается в подмене конкуренции административным порядком предоставления прав;
   • нормативная коллизия. Данный фактор выражается в наличии внутренних противоречий в правовых нормах;

2. Те, которые содержат требования к населению и хозяйствующим субъектам неопределенного, трудновыполнимого или обременительного характера. К числу этих факторов относятся завышенные требования к лицам при реализации принадлежащих им прав, злоупотребление правами заявителя со стороны органов государственного и муниципального управления, неопределенность юридико-лингвистического характера.

«Методология и методика выявления коррупциогенных факторов» 👇

Особенности выявления коррупциогенных факторов

При выявлении коррупциогенных факторов в нормативно-правовых актах оценивается их соответствие требованиям четкости, ясности языковых конструкций, применения правил юридической техники общепризнанного характера.

Перед экспертом, занятым выявлением коррупциогенных факторов, ставится цель, состоящая в оценке качества норм нормативно-правового акта. Эксперту следует исключить использование в нормативно-правовом акте неустоявшихся или двусмысленных терминов, формулировок и понятий, формулировок, имеющих неопределенное или неясное содержание.

Методология и методика экспертизы нормативно-правовых актов на наличие коррупциогенных факторов зависит от того, какой фактор призвана выявить экспертиза.

Одним из элементов процедуры выявления коррупциогенных факторов является установление фактов использования маркеров коррупциогенных факторов в виде слов «либо», «или», словосочетаний «не более», «не менее», формулировок «не позднее», «в течение». При наличии указанных маркеров проводится оценка возможности устранения коррупциогенных факторов.

При проведении экспертизы нормативно-правовых актов на наличие коррупциогенных факторов используются методы оценки:

• во-первых, правильности применения терминов и понятий, знаков пунктуации в тексте нормативного правового акта;
• во-вторых, соответствие терминов и понятий, применяемых в исследуемом нормативно-правовом акте, аналогичным терминам и понятиям из других нормативно-правовых актов;
• в-третьем, обеспеченности однозначности и четкости применяемых терминов и понятий, правовых норм;
• в-четвертых, обеспеченности единства применяемой терминологии в пределах всего текста нормативно-правового акта;
• в-пятых, точности применяемых наименований;
• в-шестых, наличия недопустимых аббревиатур и так далее.

Методология и методика выявления коррупциогенных факторов предусматривает определенные маркеры, которая обеспечивают повышенное внимание экспертов к содержанию нормативно-правового акта.

Рассмотрим подробнее
характерные признаки каждого из
коррупциогенных факторов для их
распознавания (обнаружения) в тексте
нормативного правового акта или
соответствующего проекта, а также с
целью выработки наиболее оптимальных
рекомендаций по их устранению.

1. Широта
дискреционных полномочий – отсутствие
или неопределенность сроков, условий
или оснований принятия решения, наличие
дублирующих полномочий органов
государственной власти или органов
местного самоуправления (их должностных
лиц).

Следует отметить,
что исполнительно-распорядительная
деятельность, как и всякая иная
публично-властная деятельность,
невозможна без определенного свободного
усмотрения субъектов правоприменительной
деятельности (административное
усмотрение).

Именно поэтому
субъекты правоприменительной деятельности
обладают некоторыми дискреционными
полномочиями, позволяющими действовать
по усмотрению в зависимости от
обстоятельств.

Однако существуют
сегменты управленческой деятельности,
в которых необходимо сузить до минимума
возможность свободного усмотрения
субъектов правоприменительной
деятельности.

При анализе широты
дискреционных полномочий, закрепленных
в муниципальном нормативном правовом
акте необходимо анализировать:

1) сроки принятия
решения (совершения действия) субъектами
правоприменительной деятельности;

2) условия (основания)
принятия решения (совершения действия)
субъектами правоприменительной
деятельности;

3) наличие дублирующих
полномочий субъектов правоприменительной
деятельности.

Сроки принятия
решения (совершения действия) субъектами
правоприменительной деятельности

При проведении
антикоррупционной экспертизы эксперту
следует учитывать, что разновидностями
рассматриваемого коррупционного фактора
являются:

1) отсутствие срока
принятия решения (совершения действия)
субъектом правоприменительной
деятельности;

2) возможность
увеличения продолжительности сроков
принятия решения (совершения действия)
субъектом правоприменительной
деятельности на неопределенный период
либо без установления четких условий
продления сроков;

3) установление
неоправданно широкого временного
диапазона принятия решения (совершения
действия) субъектом правоприменительной
деятельности;

4) отсутствие
указания на характер исчисления сроков
принятия решения (совершения действия)
субъектом правоприменительной
деятельности.

1. Отсутствие
срока принятия решения (совершения
действия) субъектом правоприменительной
деятельности.

В муниципальных
нормативных правовых актах всегда
должны быть установлены сроки принятия
решения (совершения действия) субъектом
правоприменительной деятельности в
отношении граждан и организаций.

В случае, если
процесс принятия решения (совершения
действия) субъектом правоприменительной
деятельности имеет длящийся характер,
в муниципальном нормативном правовом
акте должны быть предусмотрены этапы
его принятия (совершения) с указанием
конкретных сроков.

К отсутствию срока
приравниваются такие формулировки как
«разумный срок», «соответствующий
срок», «установленный срок (период)» (в
случае, если он, в действительности,
нигде не установлен) и другие аналогичные
неопределенные формулировки.

Однако следует
отметить, что муниципальные нормативные
правовые акты не могут содержать сроки
действия документов, принимаемых от
граждан и организаций, если полномочия
органов местного самоуправления по
установлению данных сроков прямо не
закреплены законодательством.

Пример 1:

«После регистрации
принятых от гражданина документов они
направляются в юридическую службу для
проведение правовой экспертизы. В случае
положительного результата правовой
экспертизы документов, юридическая
служба готовит проект распоряжения о
даче согласия на вступление в брак
несовершеннолетних лиц…»

Данная норма
содержит коррупциогенный фактор,
поскольку не предусматривает ни сроков
передачи документов в юридическую
службу, ни сроков проведения правовой
экспертизы, ни сроков подготовки проекта
распоряжения по ее результатам.

Устранить данный
коррупциогенный фактор возможно путем
внесения в текст правового акта
соответствующих норм, корректирующих
выявленные дефекты:

«После регистрации
принятых от гражданина документов они
в течение
одного рабочего дня
направляются в юридическую службу для
проведение правовой экспертизы. Срок
проведения правовой экспертизы не может
превышать трех рабочих дней.
В случае положительного результата
правовой экспертизы документов,
юридическая служба не
позднее трех дней с момента подписания
экспертного заключения
готовит проект распоряжения о даче
согласия на вступление в брак
несовершеннолетних лиц…»

Пример 2:

«При подаче
документов гражданином для постановки
на учет в качестве нуждающегося в
предоставлении бесплатного земельного
участка для жилищного строительства
справки, подтверждающие место жительства
гражданина, принимаются не позднее 5
дней с момента их выдачи уполномоченным
органом».

Данная норма
содержит коррупциогенный фактор,
поскольку, пусть и косвенно, устанавливает
срок действия справки – 5 дней, без
каких-либо законных на то оснований, а
отсюда вытекает возможность отказа
гражданину в постановке на учет в связи
с предоставлением документов, не
соответствующих требованиям нормативного
акта (в данном случае из-за предъявления
«просроченной» справки), то есть
возможность нарушения прав гражданина.

Коррупциогенность
в данном случае может быть устранена
путем исключения данной нормы из текста
правового акта в полном объеме.

2. Возможность
увеличения продолжительности сроков
принятия решения (совершения действия)
субъектом правоприменительной
деятельности на неопределенный период
либо без установления четких условий
продления сроков.

Пример:

«В случаях,
требующих проведения специальной
проверки, истребования дополнительных
материалов, принятия других мер, срок
рассмотрения обращения может быть
продлен».

Данная редакция
нормы содержит коррупциогенный фактор,
поскольку не указывает, на какой временной
период может быть продлен срок рассмотрения
обращения гражданина, в чем исчисляется
этот период (в календарных или рабочих
днях), а также не содержит условия такого
продления. Кроме того, не конкретизировано
содержание понятия «другие меры», а,
следовательно, имеется возможность
его произвольного толкования должностным
лицом для немотивированного продления
срока рассмотрения обращения гражданина.

Коррупциогенность
может быть устранена путем внесения в
текст правового акта соответствующих
норм, корректирующих выявленные дефекты:

«В случаях,
требующих проведения специальной
проверки, истребования дополнительных
материалов, принятия других мер, срок
рассмотрения обращения может быть
продлен не
более чем на 30 дней
с
сообщением об этом обратившемуся
гражданину.

Для продления
срока рассмотрения обращения необходимо
подготовить информацию о проделанной
работе за установленный период,
обоснование невозможности рассмотрения
обращения по существу в установленные
сроки, включая перечень мер, необходимых
для рассмотрения данного обращения, и
предложения о продлении срока рассмотрения.

Продлить срок
рассмотрения обращения может руководитель
органа местного самоуправления или
уполномоченное им должностное лицо.

Уведомление
о продлении срока рассмотрения обращения
(промежуточный ответ) направляется
заявителю заблаговременно (не позднее
чем за 2 дня до истечения срока).».

3. Установление
неоправданно широкого временного
диапазона принятия решения (совершения
действия) субъектом правоприменительной
деятельности.

Данный коррупциогенный
фактор проявляется при наличии хотя бы
одного из следующих признаков:

1) в нормативном
правовом акте отсутствует перечень
последовательных действий (этапов),
направленных на получение конечного
результата по оказанию государственных
(муниципальных) услуг гражданам и
организациям;

2) перечень этапов
позволяет сделать вывод о неоправданно
широком временном диапазоне получения
конечного результата по оказанию
государственных (муниципальных) услуг,
превышающем нормальную продолжительность
процедур, необходимую для получения
указанного результата.

Пример 1:

«Акт о выборе
земельного участка оформляется в течение
2 месяцев».

Данная норма
содержит коррупциогенный фактор,
поскольку, исходя из указанной
формулировки, акт может быть оформлен,
например, и за один месяц, и за полтора,
и за два без указания на процедуры,
которые включает в себя процесс оформления
акта.

Коррупциогенность
может быть устранена путем внесения в
текст правового акта соответствующих
норм, корректирующих выявленные дефекты:

«Уполномоченный
орган местной администрации (далее –
уполномоченный орган) в течение 40
календарных дней оформляет акт выбора
земельного участка.

В целях обеспечения
выбора земельного участка:

– уполномоченный
орган в двухдневный срок со дня поступления
обращения запрашивает от органа местной
администрации в области архитектуры и
градостроительства необходимые
документы;

– орган местной
администрации в области архитектуры и
градостроительства предоставляет
необходимые документы в течение 20 дней;

– уполномоченный
орган в течение 18 календарных дней с
момента получения всех необходимых
документов оформляет акт о выборе
земельного участка.».

Пример 2:

«Поступившие от
гражданина в полном объеме документы
после регистрации в течение 10 дней
направляются руководителю для
рассмотрения»

Данная норма
содержит коррупциогенный фактор,
поскольку, «этап» передачи документов
от лица, принявшего документы от
гражданина, руководителю явно не требует
полторы недели времени.

4. Отсутствие
указания на порядок и характер исчисления
сроков принятия решения (совершения
действия) субъектом правоприменительной
деятельности.

В муниципальном
нормативном правовом акте должны быть
определены:

1) момент, с которым
связано начало исчисления сроков
принятия решения (совершения действия)
субъектом правоприменительной
деятельности;

2) характер исчисления
сроков принятия решения (совершения
действия) субъектом правоприменительной
деятельности – в рабочих либо календарных
днях (если данный характер не установлен
законодательством или вышестоящим
правовым актом).

Следует учитывать,
что сроки, исчисляемые в календарных
днях, сокращают реальное время (сроки)
для исполнителя.

Если характер
исчисления сроков не установлен
законодательством или вышестоящим
правовым актом, он определяется в пользу
лица, чье право реализуется.

Пример:

«Распоряжение
об утверждении проекта границ земельного
участка выдается заявителю в разумный
срок».

Данная норма
содержит коррупциогенный фактор,
поскольку может трактоваться лицом,
отвечающим за выдачу документа по
собственному усмотрению.

Коррупциогенность
может быть устранена путем внесения в
текст правового акта соответствующих
норм, корректирующих выявленные дефекты:

«Распоряжение
об утверждении проекта границ земельного
участка выдается заявителю не
позднее семи календарных дней с момента
его обращения».

Данная норма не
содержит коррупционного фактора,
поскольку устанавливает момент начала
исчисления сроков и характер их исчисления
в пользу заявителя.

Условия (основания)
принятия решения (совершения действия)
субъектами правоприменительной
деятельности

У субъекта
правоприменительной деятельности
всегда есть право выбора, как минимум,
из двух вариантов решения (положительного
или отрицательного) в соответствии с
нормами закона или иного нормативного
правового акта.

Отсутствие
полномочий по принятию акта или решения
(превышение компетенции) должно
рассматриваться как противоречие закону
и являться предметом правовой экспертизы.

При проведении
антикоррупционной экспертизы эксперту
следует учитывать, что разновидностями
коррупциогенного фактора в данном
случае являются:

1) отсутствие в
муниципальном нормативном правовом
акте условий или оснований принятия
решения по регулируемому вопросу, в
том числе условий или оснований для
отказа в предоставлении гражданину
(организации) каких-либо прав, при
отсутствии этих условий и оснований в
других муниципальных нормативных
правовых актах, регулирующих те же
отношения;

2) отсылка в
муниципальном нормативном правовом
акте к норме (порядку) другого правового
акта, который не принят;

3) отсылка в
муниципальном нормативном правовом
акте к норме (порядку) другого правового
акта, который данную норму (порядок) в
действительности не содержит.

Два
последних случая могут свидетельствовать
также о наличии коррупциогенного фактора
– отсутствие или неполнота административных
процедур
(отсутствие
порядка совершения органами государственной
власти или органами местного самоуправления,
их должностными лицами, определенных
действий либо одного из элементов такого
порядка).

Данные коррупционные
факторы устраняются одним из следующих
способов:

1) восполнением
правового пробела;

2) установлением
конкретного срока принятия нормы
(порядка), в отношении которых имеется
отсылка;

3) отсрочкой момента
вступления в силу положений муниципального
нормативного правового акта, которыми
предусмотрена отсылочная норма, – до
принятия соответствующего порядка
(нормы).

Пример 1:

«Гражданину
может быть отказано в постановке на
учет в качестве нуждающегося в улучшении
жилищных условий.»

Данная норма
содержит коррупциогенный фактор,
поскольку не предусматривает конкретные
основания
для отказа. С целью устранения
коррупциогенного фактора норма может
выглядеть следующим образом;

« «Гражданину
может быть отказано в постановке на
учет в качестве нуждающегося в улучшении
жилищных условий по следующим основаниям:…»

При этом следует
учитывать, что любая норма права должна
оцениваться в совокупности с другими
правовыми нормами. Основания и условия
принятия решений могут содержаться,
например, в других статьях этого же
нормативного правового акта или в другом
нормативном правовом акте. Наличие этих
обстоятельств исключает коррупциогенность
нормативного правового акта, подвергающегося
антикоррупционной экспертизе, по
признаку отсутствия оснований и условий
принятия решения.

Пример 2:

«Денежное
содержание муниципальному служащему
органов местного самоуправления города
К. устанавливается и выплачивается в
порядке, предусмотренном уставом
городского округа «Город К.»

Данная норма
содержит коррупциогенный фактор,
поскольку уставом муниципального
образования вопросы оплаты труда
муниципальных служащих не регулируются.
В данном случае имеет место также и
нарушение действующего законодательства
о муниципальной службе.

Пример 3:

«Установить,
что условия о порядке выплаты ежемесячного
денежного поощрения муниципальным
служащим вводятся в действие с момента
вступления в силу соответствующего
решения Думы города, устанавливающего
критерии оценки эффективности и
результативности деятельности
муниципальных служащих органов местного
самоуправления и порядок их применения».

Данная редакция
правовой нормы устанавливает отстроченный
момент введения ее в действие с указанием
на конкретный правовой акт, который
необходимо принять для ее реализации.
Это положительный момент. Однако в
данном случае отсутствует конкретный
срок подготовки и принятия этого
правового акта, что делает рассматриваемую
норму коррупциогенной.

Наличие дублирующих
полномочий субъектов правоприменительной
деятельности

Часто в принятии
того или иного решения одновременно
участвуют несколько субъектов
правоприменительной деятельности
(совместные решения, согласование
решений).

Устранить или
ограничить коррупциогенность способно
закрепление принципа «одно окно» – когда
получать необходимые согласования для
вынесения окончательного решения должен
ответственный субъект правоприменительной
деятельности, а не заявитель.

При проведении
антикоррупционной экспертизы эксперту
следует учитывать, что коррупциогенными
факторами в данной сфере являются:

1) установление в
нормативных правовых актах дублирующих
полномочий разных субъектов
правоприменительной деятельности;

2) установление в
нормативных правовых актах ответственности
нескольких субъектов правоприменительной
деятельности за одно и то же решение
(одну и ту же деятельность);

3) установление
разных субъектов рассмотрения жалоб
на действия одних и тех должностных лиц
или органов.

Установление в
нормативных правовых актах дублирующих
полномочий разных субъектов
правоприменительной деятельности.

Пример:

1 нормативный
правовой акт:
«Орган местной администрации в области
архитектуры и градостроительства
осуществляет работы, связанные с изъятием
земельных участков для муниципальных
нужд.

2 нормативный
правовой акт:
«Орган местной администрации в области
земельных отношений осуществляет
изъятие земельных участков для
муниципальных нужд».

Коррупционный
фактор устраняется путем изъятия
(исключения) у одного из органов местной
администрации дублирующего полномочия.

Установление в
нормативных правовых актах ответственности
нескольких субъектов правоприменительной
деятельности за одно и то же решение
(одну и ту же деятельность).

Данный коррупционный
фактор устраняется в случае, если в
нормативном правовом акте определено,
в отношении какой части решения
(деятельности) несет ответственность
каждый из указанных субъектов.

Пример 1:
«Контроль
за выполнением настоящего постановления
осуществляют заместитель главы
Администрации города, курирующий сферу
городского хозяйства, заместитель главы
Администрации города, курирующий сферу
имущества и градостроительства».

Данная норма
содержит коррупциогенный фактор,
поскольку не указывает в какой части
осуществляет контроль за выполнением
муниципального нормативного правового
акта каждое должностное лицо.

Коррупциогенность
может быть устранена путем внесения в
текст правового акта соответствующих
норм, корректирующих выявленные дефекты:

«Контроль за
выполнением настоящего постановления
осуществляют заместитель главы
Администрации города, курирующий сферу
городского хозяйства, заместитель главы
Администрации города, курирующий сферу
имущества и градостроительства,
в соответствии с их компетенцией».

Данная норма
исключает коррупциогенный фактор,
поскольку прямо увязывает объем
ответственности с установленной
компетенцией должностного лица. Однако
это возможно только в том случае, когда
имеется четкое разграничение полномочий
между соответствующими должностными
лицами и у граждан есть свободный доступ
к этой информации.

Пример 2:
«Контроль за выполнением настоящего
постановления осуществляют:

1) заместитель
главы Администрации города, курирующий
сферу городского хозяйства, в части
вопросов … (указываются конкретные
вопросы);

2) заместитель
главы Администрации города, курирующий
сферу имущества и градостроительства,
в соответствии с их компетенцией, в
части вопросов … (указываются конкретные
вопросы)».

Данная норма
исключает коррупциогенный фактор,
поскольку прямо указывает вопросы, за
которые отвечает каждое должностное
лицо.

Установление
разных субъектов для рассмотрения жалоб
на действия одних и тех должностных лиц
или органов.

Пример:

«Граждане вправе
обращаться с жалобами на качество
предоставленной муниципальной услуги
в муниципальных образовательных
учреждениях директору департамента
образования, председателю комитета
здравоохранения, начальнику управления
культуры»

Данная норма
содержит коррупциогенный фактор,
поскольку не указывает четко на то
должностное лицо, которое компетентно
рассматривать его жалобу, это порождает
возможность «запуска по кругу» заявителя
при защите им своих нарушенных прав.

В данном случае,
необходимо указать, по каким конкретно
вопросам уполномочено рассматривать
жалобы каждое из упомянутых должностных
лиц.

2. Определение
компетенции по формуле «вправе» –
диспозитивное установление возможности
совершения органами государственной
власти или органами местного самоуправления
(их должностными лицами) действий в
отношении граждан и организаций

Многие правовые
акты определяют компетенцию субъекта
правоприменительной деятельности при
помощи формулировок «вправе», «может»,
возможно», «допускается» и других
синонимов, характеризующих меру
дозволенного поведения. Это относится
к любым видам полномочий – регистрационным,
разрешительным, контрольным, юрисдикционным
(может осуществлять контроль, может
выдать разрешение) и нормотворческим.

Право и обязанность
для субъекта правоприменительной
деятельности образуют полномочие, то
есть они связаны неразрывно. Порядок и
условия исполнения полномочий
детализируются в нормативных правовых
актах. Однако разделение прав и
обязанностей в нормативных формулах
при воздействии коррупционных факторов,
может привести к тому, что субъект
правоприменительной деятельности
сможет использовать полномочие только
как право (то есть осуществлять его по
собственному усмотрению) без выполнения
соответствующих данному полномочию
обязанностей.

Определение
компетенции по формуле «вправе»
целесообразно оценивать на коррупциогенность
по следующим правилам:

1. Если формула
«вправе» содержится в действующем
законодательстве, регулирующем конкретное
общественное отношение, то она может
использоваться (дублироваться) и в
подзаконных нормативных правовых актах
применительно к этому же правоотношению.

Следует учитывать,
что если закон или иной нормативный
правовой акт, обладающий большей
юридической силой, устанавливает
обязанность субъекта правоприменительной
деятельности совершить действие или
воздержаться от него, а в его нормативном
правовом акте применительно к этому же
правоотношению используется формула
«вправе» – это должно рассматривается
как противоречие закону и иному
нормативному правовому акту и являться
предметом правовой экспертизы.

2. Право органа
государственной власти (органа местного
самоуправления), предусмотренное
законодательством и иными нормативными
правовыми актами, должно в любом случае
рассматриваться в качестве обязанности
его должностных лиц и государственных
(муниципальных) служащих действовать
в интересах соответствующего
публично-правового образования
(государства, субъекта РФ, муниципального
образования).

При этом, формула
«вправе» может быть использована
применительно к усмотрению соответствующего
органа власти по выбору наиболее
эффективного способа и порядка реализации
принадлежащего ему права и (или) его
защиты.

Придание
правотворческим органом в своем
нормативном правовом акте термину
«вправе» иного смысла является
коррупциогенным фактором.

Пример:

«Органы
государственной власти, осуществляющие
права собственника, вправе
требовать устранения всяких нарушений
их прав, даже если эти нарушения не были
соединены с лишением владения».

В данном случае,
учитывая публичный статус государственной
собственности, органы государственной
власти не выступают самостоятельными
собственниками, а действуют от имени
муниципального образования и в интересах
населения.

Использование в
данной норме формулы «вправе» не является
коррупционным фактором, если в других
нормативных правовых актах ей
корреспондируют:

1) наличие
установленных способов реализации
и (или) защиты данного права (земельный
контроль, проверки установленного
порядка пользования имуществом, обращение
в суд);

2) четко
регламентированные обязанности
должностных лиц органа государственной
власти и государственных служащих
действовать в интересах публично-правового
образования при реализации данного
права (при проведении земельного
контроля, при ведении дел в суде, при
проведении проверки установленного
порядка пользования имуществом и т.д.).

3. Само по себе
наличие в нормативном правовом акте
формулы «вправе» не является коррупционным
фактором, если по результатам анализа
совокупности правовых норм она не
нарушает права и интересы граждан,
организаций и публично-правовых
образований и не создает препятствия
для их реализации.

Пример:

«Территориальному
общественному самоуправлению могут
выделяться средства из местного бюджета
в случаях:…».

Законодательство
прямо не закрепляет право территориального
общественного самоуправления на
получение бюджетных средств. Следовательно,
коррупционный фактор в данной норме
отсутствует. Однако, следует всегда
проводить комплексную проверку норм
на содержание коррупциогенных факторов.
Так, в рассматриваемом примере может
иметь место коррупциогенный фактор,
выраженный в широте дискреционных
полномочий, по признаку отсутствия
условий для принятия решения о выделении
средств из местного бюджета конкретному
территориальному общественному
самоуправлению.

4. Формула «вправе»
может предусматривать для субъекта
правоприменительной деятельности
несколько вариантов действия, каждому
из которых корреспондирует регламентированные
процедура и условия его совершения,
которую обязан соблюсти указанный
субъект. В данной ситуации формула
«вправе» рассматривается не в качестве
права на совершение действия, а в качестве
возможности выбора из предложенных
вариантов действия в зависимости от
установленных в правовом акте условий
их совершения.

В таком случае
данная формула не может быть квалифицирована
как коррупционный фактор, поскольку, в
конечном счете, субъект правоприменительной
деятельности обязан
сделать
определенный выбор.

Пример
1:

«Должностное
лицо, осуществляющее личный прием
гражданина, в пределах своей компетенции,
руководствуясь законодательством и
муниципальными правовыми актами, вправе:

– удовлетворить
обращение гражданина;

– отказать в
удовлетворении обращения гражданина;

– принять от
гражданина письменное обращение».

Формула «вправе»
в данной норме является коррупционным
фактором, поскольку административное
усмотрение должностного лица ничем не
ограничено.

Пример 2:

«Должностное
лицо, осуществляющее личный прием
гражданина, в пределах своей компетенции,
руководствуясь законодательством и
муниципальными правовыми актами, вправе:

1) удовлетворить
обращение гражданина при наличии
законных оснований, сообщив ему порядок
и срок исполнения принятого решения;

2) отказать в
удовлетворении обращения гражданина,
если в соответствии с законодательством
оно не может быть удовлетворено, разъяснив
мотивы отказа и порядок обжалования
принятого решения;

3) принять от
гражданина письменное обращение, если
поставленные им вопросы требуют
дополнительного изучения или проверки,
разъяснив ему причины, по которым просьба
не может быть разрешена в процессе
приема, порядок и срок ее рассмотрения.».

Формула «вправе»
в данной норме не является коррупциогенным
фактором, поскольку четко прописаны
условия принятия должностным лицом
каждого решения из числа возможных.

5. Эксперту необходимо
выявлять обстоятельства, при наступлении
которых право субъекта правоприменительной
деятельности в определенных правоотношениях
и в целях обеспечения прав граждан и
организаций преобразуется в его
юридическую обязанность.

Пример:

К вопросам
местного значения городского округа
относится обеспечение малоимущих
граждан, проживающих в городском округе
и нуждающихся в улучшении жилищных
условий, жилыми помещениями в соответствии
с жилищным законодательством (п.6 ч.1
ст.16 ФЗ №131).

В тоже время,
согласно п.3 ч.2 ст.50 ФЗ № 131 в собственности
муниципального образования может
находиться жилищный фонд социального
использования для обеспечения малоимущих
граждан, проживающих в муниципальном
образовании и нуждающихся в улучшении
жилищных условий, жилыми помещениями
на условиях договора социального найма.

Исходя из анализа
данных статей, приобретение в муниципальную
собственность жилых помещений социального
использования для предоставления
малоимущим гражданам является правом
только до того момента, пока в муниципальном
образовании не появляется первый
малоимущий, претендующий на такое жилое
помещение.

В данном случае,
право муниципального образования иметь
определенное имущество, преобразовано
в обязанность органа местного
самоуправления сформировать это
имущество в целях обеспечения прав
граждан.

3. Выборочное
изменение объема прав – возможность
необоснованного установления исключений
из общего порядка для граждан и организаций
по усмотрению органов государственной
власти и местного самоуправления

Данный коррупциогенный
фактор является по своей сути разновидностью
другого, уже рассмотренного выше
коррупциогенного фактора, выраженного
в широте дискреционных полномочий. Он
может также выявляться и при анализе
компетенции органов государственной
власти и местного самоуправления,
определенной по формуле «вправе».

Нормативные
правовые акты должны в максимальном
количестве случаев содержать единые
для всех потребителей правила поведения.
Однако, учитывая социальную направленность
деятельности органов власти (существование
большого количества официально
установленных льготных категорий
граждан), а также возможность возникновения
нестандартных ситуаций, они вправе в
пределах своей компетенции устанавливать
особый порядок реализации тех или иных
прав для граждан и организаций. Поэтому
само по себе установление разного рода
исключений из общих правил не должно
восприниматься как коррупциогенность.

Однако предоставление
льгот или применение особых правил, в
любом случае, не должно зависеть от
усмотрения правотворческого органа, а
тем более от усмотрения правоприменителя.
Указанные нормы не должны быть
предназначены индивидуально для
конкретных граждан и организаций. В
нормативном правовом акте должна быть
четко описана категория (категории)
субъектов, на которую(ые) распространяется
действие особого порядка.

Коррупциогенным
может быть само установление того или
иного запрета, а также предоставление
государственному органу или должностному
лицу права устанавливать запреты или
привилегии (нормативные или индивидуальные).
Коррупциогенным является любое изменение
прав, процедура реализации которого
становится зависимой от усмотрения
государственного (муниципального)
служащего.

Пример: Для
участия в конкурсном отборе в целях
получения муниципальной гарантии
организации, за исключением муниципальных,
предоставляют выписку из Единого
государственного реестра прав.

В данном случае
коррупциогенный фактор отсутствует,
поскольку речь идет не о предоставлении
каких-либо льгот для организаций
муниципальной формы собственности, а
об отсутствии необходимости в
предоставлении указанного документа
в орган местного самоуправления (он уже
обладает этой информацией, являясь
представителем муниципального
образования, то есть собственника
муниципальной организации).

Однако, необходимо
отметить, что таким образом можно
рассматривать ситуацию только в отношении
муниципальных организаций именно того
муниципального образования, которое
проводит указанный конкурс, а не в
отношении всех муниципальных организаций
вообще. Иначе, это будет являться
коррупциогенным фактором.

4. Чрезмерная
свобода подзаконного нормотворчества
– наличие бланкетных и отсылочных норм,
приводящее к принятию подзаконных
актов, вторгающихся в компетенцию органа
государственной власти или органа
местного самоуправления, принявшего
первоначальный нормативный правовой
акт

Понятия «бланкетные
нормы» и «отсылочные нормы» в
большей степени характерны для теории
государства и права и используются для
установления взаимосвязей правовых
норм при толковании. Указанные термины
используются в действующем
нормативно-правовом акте при описании
одного их коррупциогенных факторов
впервые. Однако отсутствие нормативно
закрепленного содержания этих терминов
само по себе является коррупциогенным
фактором – использование не устоявшихся
терминов. В настоящее время в теории
существует несколько точек зрения на
то, что такое бланкетные и отсылочные
нормы.

Так, по мнению
Чухвичева В.Д.³²
отсылочный способ изложения нормы права
предполагает её изложение в нескольких
статьях одного и того же нормативного-правового
акта, а бланкетный способ означает
изложение нормы права в различных
нормативно-правовых актах, когда в
статьях одного акта содержится ссылка
на другой закон или подзаконный акт (в
этом случае в одном нормативно-правовом
акте содержится ссылка на другой акт,
к которому следует обратиться для того,
чтобы получить недостающую смысловую
составляющую нормы права).

Согласно Большому
юридическому словарю³³
бланкетная норма — правовая норма,
предоставляющая государственным
органам, должностным лицам право
самостоятельно устанавливать нормы
поведения, запреты и т.п., отсылочная
норма права – это правовая норма, которая
не содержит определенного правила
поведения, а отсылает к правилу другой
статьи данного или иного национального
либо иностранного правового акта.

Наиболее
распространенными являются определения,
введенные Алексеевым С.С. Бланкетный
способ — способ изложения норм права,
предполагающий, что закрепленная в
статье норма права содержит отсылку не
к конкретному нормативному правовому
предписанию — статье нормативного
правового акта (как это характерно для
отсылочного способа), а к другому
нормативному правовому акту, отрасли
права³⁴.

Само по себе наличие
бланкетных и отсылочных норм не делает
нормативный правовой акт коррупционно
опасным. Существование бланкетных и
отсылочных норм неизбежно. Оно
оправдывается системным характером
права, все отрасли и нормы которого
взаимосвязаны, и законодательной
техникой, требующей найти оптимальное
соотношение между казуистичностью и
абстрактностью правовых предписаний.
Одна из целей регулирования с помощью
отсылочных и бланкетных норм состоит
в унификации правового режима в
соответствующих пределах. Но это
достоинство превращается в недостаток,
если при использовании отсылочных и
бланкетных норм правотворческий орган
вторгается в компетенцию иных
правотворческих органов. Именно в этом
случае можно вести речь о наличии
коррупциогенного фактора.

По мнению К. И.
Головщинского³⁵
существует две причины коррупциогенности
бланкетных норм:

1. Бланкетные нормы
предполагают определенный временной
отрезок, в течение которого общественные
отношения вообще не будут урегулированы
вследствие того, что норма прямого
действия еще не принята. Этот временной
лаг можно назвать периодом необычайно
высоких дискреционных полномочий
чиновников, полученных на совершенно
законных основаниях.

2. Бланкетные нормы
допускают возможность ведомственного
нормотворчества. Ведомственное
нормотворчество часто является источником
конфликта интересов. Госслужащие
заинтересованы в том, чтобы наделить
себя (своих коллег) возможно большими
дискреционными полномочиями, и наложить
на субъектов рынка чрезмерные ограничения,
в том числе для того, чтобы извлекать
ренту.

Пример №1: как
ни странно, наиболее ярким примером
наличия коррупциогенного фактора с
использованием бланкетной нормы является
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года
№273-ФЗ «О противодействии коррупции в
РФ». Так, согласно ч.1 ст. 8 этого закона
сведения о своих доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного
характера, а также о доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного
характера своих супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей обязаны
представлять представителю нанимателя
(работодателю) граждане, претендующие
на замещение должностей государственной
или муниципальной службы, включенных
в перечни,
установленные нормативными правовыми
актами Российской Федерации.

Учитывая, что в
соответствии со ст.1 под «нормативными
правовыми актами Российской Федерации
понимаются: а) федеральные нормативные
правовые акты (федеральные конституционные
законы, федеральные законы, нормативные
правовые акты Президента Российской
Федерации, нормативные правовые акты
Правительства Российской Федерации,
нормативные правовые акты федеральных
органов исполнительной власти и иных
федеральных органов); б) законы и иные
нормативные правовые акты органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации; в) муниципальные
правовые акты, – то есть акты любого
уровня власти, -в данном случае присутствует
чрезмерная свобода подзаконного
правотворчества. Перечни должностей
могут формироваться по собственному
усмотрению государственными органами
власти и органами местного самоуправления,
совершенно разные в разных субъектах
РФ и, тем более, в разных муниципальных
образованиях. А это неизбежно приведет
к желанию и возможности «на местах»
исключить из поля зрения антикоррупционного
законодательства отдельные коррупционно
опасные должности.

Коррупциогенность
может проявляется также в самостоятельном
установлении правотворческим органом
пределов своих правотворческих
возможностей, которые значительно
превышают возможности установленные
актом большей юридической силы. Это
может происходить как в отношении
компетенции органа государственной
власти, так и органа местного самоуправления.
Кроме того, коррупциогенность указанного
фактора в виде вмешательства в «чужую»
компетенцию проявляется не столько в
«присвоении» полномочий иного органа,
сколько в возложении на другой орган
не свойственных ему полномочий.

Пример №2: В
уставе муниципального образования Н.
установлено:

«Предоставление жилых помещений
малоимущим гражданам по договорам
социального найма осуществляется в
порядке, установленном постановлением
Правительства РФ».

Согласно ч.1 ст.14
Жилищного кодекса РФ к полномочиям
органов местного самоуправления в
области жилищных отношений относится,
в том числе, предоставление в установленном
порядке малоимущим гражданам по договорам
социального найма жилых помещений
муниципального жилищного фонда. Порядок
предоставления жилых помещений по
договорам социального найма регламентирован
главами 7, 8 Жилищного кодекса РФ, в связи
с чем, нет никакой необходимости в
дополнительном регулировании данного
вопроса со стороны Правительства РФ. К
компетенции Правительства РФ в
соответствии с ч.2 ст.63 относится только
утверждение Типового договора социального
найма жилого помещения.

В данном случае
представительный орган местного
самоуправления одного из муниципальных
образований не только устанавливает
не предусмотренные законом обязанности
для органа государственной власти
(Правительства РФ) по принятию нормативного
правового акта, что само по себе является
недопустимым, но и вводит в заблуждение
потенциальных нанимателей относительно
отсутствия необходимого правового
регулирования для предоставления жилья
малоимущим гражданам, нарушая их жилищные
права. Имеет место рассматриваемый
коррупциогенный фактор.

В связи с данным
примером возникает вопрос: может ли
рассматриваться в качестве коррупциогенного
фактора прямое цитирование в подзаконных
актах норм, предусмотренных федеральными
законами, о правотворческих полномочиях
иных органов?

Представляется
правильным считать коррупциогенным
фактором подзаконного нормативного
правового акта любое прямое цитирование
федеральных норм, относящихся к
компетенции других правотворческих
органов и не касающихся полномочий
данного органа – автора рассматриваемого
подзаконного нормативного правового
акта. Иными словами, если бы в уставе
муниципального образования Н. была
полностью приведена норма ч.2 ст.63
Жилищного кодекса РФ о полномочиях
Правительства РФ, это стало бы
коррупциогенным фактором данного
устава. Компетенция федеральных органов
власти устанавливается федеральными
законами и установление подобных норм
в муниципальных правовых актах (в том
числе уставах муниципальных образований),
как минимум, – не уместна, как максимум,
– коррупционна.

Пример №3:
Решением
представительного органа муниципального
образования С. главе муниципального
образования предписано включать в
ежегодный отчет о своей деятельности
в качестве дополнительного показателя
количество выполненных поручений
представительного органа, депутатов
представительного органа, оформленные
постановлением председателя
представительного органа.

В рассматриваемом
правовом акте содержится коррупциогенный
фактор, поскольку на главу муниципального
образования возлагаются не предусмотренные
законодательством обязанности. Так, в
соответствии со ст. 35 ФЗ №131 глава
муниципального образования отчитывается
перед представительным органом местного
самоуправления о результатах своей
деятельности и деятельности возглавляемой
им местной администрации в том числе о
решении вопросов, поставленных
представительным органом муниципального
образования.

Согласно Устава
муниципального образования С. под
вопросами, поставленными Думой города
перед Главой города, понимаются
депутатские запросы, оформленные в виде
решений Думы. Кроме того, согласно норме
закона глава муниципального образования
отчитывается о решении вопросов,
поставленных перед ним именно
представительным
органом, а
не его председателем, депутатскими
формированиями или отдельными депутатами.
В связи с этим не может считаться
вопросом, поставленным представительным
органом муниципального образования
перед главой муниципального образования,
возглавляющим местную администрацию,
поручение, оформленное не решением
представительного органа, а постановлением
его председателя.

5. Принятие
нормативного правового акта за пределами
компетенции – нарушение компетенции
органов государственной власти или
органов местного самоуправления (их
должностных лиц) при принятии нормативных
правовых актов

Данное нарушение
возможно при присвоении «чужих»
правотворческих полномочий. При этом
с юридической точки зрения подобное
нарушение должно рассматриваться в
рамках правовой экспертизы нормативного
акта (подробнее об этом говорилось
выше), а не антикоррупционной, поскольку
в данном случае речь идет о прямом
нарушении правотворческим органом
установленных законодательством иными
нормативными правовыми актами пределов
его собственной компетенции или
компетенции иных правотворческих
органов. Однако, учитывая, что данное
нарушение в настоящее время нормативно
закреплено в качестве коррупциогенного
фактора, рассмотрим некоторые примеры.

Пример №1:
«Для целей Положения «О введении новой
системы оплаты труда в муниципальных
образовательных учреждениях города
М.» используются следующие понятия и
термины:

Заработная плата-
…..

Система оплаты
труда –….

Тарифная ставка
–….

Базовый оклад-….»

Все указанные выше
понятия, попытка установления которых
предпринимается в рассматриваемом
примере, установлены Трудовым кодексом
РФ и не предполагают придания им иного
смысла либо дублирования в муниципальных
нормативных правовых актах. В данном
случае, присутствует коррупциогенный
фактор в виде принятия нормативного
правового акта за пределами компетенции.

Пример №2:
«Направить
заявление о предоставлении разрешения
на условно разрешенный вид использования
земельного участка
или объекта
капитального строительства вправе
физическое или юридическое лицо,
являющееся правообладателем объекта
капитального строительства на земельном
участке или земельного участка».

Согласно ч.1 ст. 39
Градостроительного кодекса РФ направить
заявление о предоставлении разрешения
на условно разрешенный вид использования
земельного участка или объекта
капитального строительства может любое
заинтересованное лицо. В связи с этим
в рассматриваемом случае имеет место
превышение полномочий муниципальным
правотворческим органом и противоречие
Градостроительному кодексу РФ.

6. Заполнение
законодательных пробелов при помощи
подзаконных актов в отсутствие
законодательной делегации соответствующих
полномочий – установление общеобязательных
правил поведения в подзаконном акте в
условиях отсутствия закона

По своей сути
указанный коррупциогенный фактор
является разновидностью уже рассмотренного
коррупциогенного фактора – принятие
нормативного правового акта правотворческим
органом за пределами его компетенции.
Отличие заключается лишь в том, что выше
речь идет о случаях принятия правового
акта, когда правотворческий орган прямо
нарушает чужую правотворческую
компетенцию, установленную нормативным
правовым актам большей юридической
силы. В данном же случае правотворческий
орган предпринимает попытку нормативного
регулирования либо той сферы деятельности,
которая вообще не подлежит нормативному
регулированию, либо той сферы, которая
не относится к компетенции данного
правотворческого органа, и не отрегулирована
законом в данный момент времени.
Правотворческий орган может при этом
руководствоваться самыми благими
намерениями, которые совершенно не
влияют на снижение коррупциогенности.

Пример №1:
«Государственный
служащий должен придерживаться с
коллегами только служебных отношений».

Несомненно, в целях
эффективности выполнения должностных
обязанностей и обеспечения объективности
при рассмотрении вопросов работодатель
вправе формулировать определенные
правила поведения для своих сотрудников
в рабочее время. Однако, правила
внутреннего трудового распорядка органа
государственной власти , устанавливающие
подобное указанному в примере требование,
вторгаются в сферу личных отношений
граждан, то есть сферу, не подлежащую
правовому регулированию, и поэтому
содержат коррупциогенный фактор.

Пример №2:
«Муниципальные
служащие обязаны ежегодно отчитываться
о произведенных расходах, превышающих
1000-кратный размер минимального размера
оплаты труда…

Данный порядок
действует до принятия соответствующего
федерального закона».

В данном случае
муниципальный правотворческий орган,
следуя тенденциям антикоррупционной
кампании и, предворяя принятие закона
о декларировании расходов чиновников,
самостоятельно установил соответствующую
обязанность для своих сотрудников и
тем самым, как ни парадоксально, нарушил
то самое антикоррупционное законодательство,
реализация которого послужила целью
принятия правового акта.

7. Отсутствие
или неполнота административных процедур
– отсутствие порядка совершения органами
государственной власти или органами
местного самоуправления (их должностными
лицами) определенных действий либо
одного из элементов такого порядка

Следует отметить,
что любой нормативный правовой акт, в
первую очередь, должен иметь цели, ради
достижения которых он принимается
(принят). И эксперту необходимо иметь в
виду, что целью нормативного правового
акта – является надлежащее урегулирование
сложившихся общественных отношений,
необходимых для реализации прав граждан,
организаций, публично-правовых образований
в пределах компетенции соответствующего
правотворческого органа.

Отсутствие целей
нормативного правового акта, а также
ложные цели порождают коррупционные
риски, поскольку способствуют принятию
«надуманных» актов, не отвечающих
реальной потребности в правовом
регулировании, или прикрывающих иные,
чаще всего, не отвечающие интересам
граждан и организаций, цели.

В данном случае
эксперту необходимо прибегнуть к
системному подходу и оценить не отдельные
нормы соответствующего нормативного
правового акта, а весь его текст и
назначение с точки зрения поставленных
целей и приоритетов. Следует каждый
раз в ходе анализа норм правового акта
отвечать на вопрос, могут ли поставленные
в нем цели быть достигнуты с помощью
тех административных процедур, которые
он устанавливает.

Искажениями
истинных целей нормативного правового
акта (ложными целями) являются:

1) принятие
нормативного правового акта в условиях
действия другого правового акта,
регулирующего аналогичное общественное
отношение, (если данный правовой акт не
отменяется);

2) содержание
нормативного правового акта реально
не направлено на достижение декларируемых
им целей (в результате действия данного
акта его цели остаются не достигнутыми).

Пример:
Исходя из содержания п. 10. ст. 93.2.
Бюджетного кодекса РФ муниципальный
правовой акт об условиях и порядке
проведения реструктуризации обязательств
(задолженности) по бюджетному кредиту
принимается местной администрацией по
факту принятия решения в отношении
конкретного юридического лица и имеющейся
у него задолженности по бюджетному
кредиту.

Таким
образом, необходимость в принятии
муниципального нормативного правового
акта о Порядке проведения реструктуризации
обязательств (задолженности) по бюджетным
кредитам – отсутствует. Принятие такого
акта свидетельствовало бы не только о
превышении правотворческих полномочий,
но и об искажении целей правового
регулирования.

Обращает на себя
внимание отсутствие в перечне
коррупциогенных факторов такого, как
«бездействие правотворческого органа
по заполнению пробелов правового
регулирования в условиях законодательной
делегации соответствующих полномочий».
Однако, коррупционная угроза подобного
бездействия прямо вытекает из смысла
выше рассмотренного коррупциогенного
фактора.

Отсутствие правового
регулирования общественного отношения
при наличии фактической потребности в
данном регулировании несет в себе
серьезную коррупционную составляющую,
неизбежно приводящую к нарушению прав
граждан, произвольному принятию решения
органом власти о предоставлении или
отказе в предоставлении каких-либо
благ. В связи с этим есть необходимость
рассмотреть указанный изъян правового
регулирования в контексте невыполнения
правотворческим органом прямо
предусмотренных законодательством
правотворческих обязанностей.

Для обнаружения
указанных угроз от эксперта требуется
системный подход в целях установления
наличия или отсутствия фактической
потребности в правовом регулировании
общественного отношения. Следует,
например, проверить, как реализуются в
дальнейших нормах цели и задачи
нормативного правового акта, все ли они
раскрываются и детализируются.

Признаками наличия
фактической потребности в правовом
регулировании общественного отношения
могут быть:

1) систематическое
поступление заявлений граждан и
организаций о реализации принадлежащих
им прав в условиях отсутствия муниципального
нормативного правового акта,
устанавливающего порядок (процедуры)
реализации этих прав;

2) систематическое
принятие муниципальных ненормативных
правовых актов и (или) управленческих
решений, направленных на реализацию
прав граждан и организаций, в условиях
отсутствия муниципального нормативного
правового акта, устанавливающего порядок
(процедуры) реализации этих прав.

Пример 1:
«Выплата материальной помощи органом
местного самоуправления осуществляется
в установленном порядке».

Коррупционный
фактор проявляется, если в отсутствие
предусмотренного порядка принимаются
решения и выплате материальной помощи
за счет бюджетных средств. Если же такой
порядок существует, то коррупциогенный
фактор в данном случае отсутствует.

Пример 2:
«Принятие решений о включении муниципальных
жилых помещений в число служебных и
исключении из их числа осуществляется
главой местной администрации».

Коррупционный
фактор проявляется, если такие решения
принимаются в отсутствие установленного
нормативным правовым актом порядка.

В этом случае
должностное лицо, используя правовой
пробел, может по собственному усмотрению
отказывать в принятии таких решений,
устанавливать неограниченные сроки их
принятия и т.д.

Разновидностью
данного коррупциогенного фактора
является наличие ссылок на несуществующие
приложения к нормативному правовому
акту или несуществующие нормативные
правовые акты.

Пример:
«Пакет документов на участие в конкурсе
на размещение муниципального заказа
направляется в уполномоченный орган
через информационную систему «Горзакупки»
в порядке, установленном системой
электронного документооборота»

Коррупциогенность
данной нормы будет отсутствовать, если
упомянутый порядок электронного
документооборота существует. И наоборот,
отсутствие такого порядка свидетельствует
о коррупциогенности.

Частными случаями
коррупциогенного пробела в правовом
регулировании являются:

1) отсутствие
административных процедур;

2) отсутствие
контроля за исполнением должностными
лицами органов государственной власти
(органов местного самоуправления) и
государственными (муниципальными)
служащими своих должностных обязанностей.

Отсутствие
административных процедур.

Устранить или
ограничить данный коррупционный фактор
можно посредством установления в
нормативных правовых актах административных
процедур – нормативно установленных
порядка и сроков осуществления действий
(принятия решений) субъектами
правоприменительной деятельности.

Процедуры принятия
решений, получения и использования
информации, рассмотрения обращений
граждан и юридических лиц, контроля,
оказания государственных (муниципальных)
услуг должны содержаться:

1) в регламентах
органов государственной власти (органов
местного самоуправления);

2) в порядке
(регламенте) деятельности (взаимодействия)
органов государственной власти (органов
местного самоуправления) и их структурных
подразделений;

3) в стандартах
качества оказания государственных
(муниципальных) услуг;

4) в инструкциях,
обязательных для исполнения должностными
лицами и работниками органов государственной
власти (органов местного самоуправления).

Отсутствие
контроля за исполнением должностными
лицами органов государственной власти
(органов местного самоуправления) и
государственными (муниципальными)
служащими своих должностных обязанностей.

По сути, в данном
случае речь идет о неполноте административных
процедур.

Устранить или
ограничить данный коррупционный фактор
можно посредством установления в
нормативных правовых актах:

1) норм, обеспечивающих
информационную открытость органов
государственной власти (органов местного
самоуправления), и уровень конкретности
таких норм, если они есть;

2) норм об отчетности
субъекта правоприменительной деятельности;

3) норм о порядке
обжалования решений и действий
(бездействий) субъекта правоприменительной
деятельности, в том числе, в вышестоящий
орган власти или должностному лицу.

Коррупциогенность,
в данном случае, заключается в том, что
административные процедуры, имеющие
какие-либо изъяны, в том числе отсутствие
всех необходимых для их реализации
элементов, делают их недоступными для
граждан и тем самым порождают возможность
решения возникшей «проблемы» с
использованием человеческого фактора.

Пример: Отсутствие
четко предусмотренных правил обжалования
действий и решений должностного лица
или отсутствие ссылки на такой порядок,
предусмотренный в ином нормативном
правовом акте, значительно затрудняет
возможность защиты гражданином своих
законных прав (хотя и не исключает его
полностью, поскольку большинство граждан
знают о возможности судебного обжалования).

Коррупциогенность
будет присутствовать и в случае
установления сложного (многоступенчатого)
порядка обжалования, прохождение
которого может, в том числе, способствовать
пропуску сроков для обжалования в
судебном порядке. Например, вначале
обжалование непосредственному
руководителю государственного
(муниципального) служащего, затем,
руководителю структурного подразделения,
в котором работает соответствующий
государственный (муниципальный) служащий,
затем в специально созданную конфликтную
комиссию (или иной коллегиальный орган),
затем руководителю органа государственной
власти (органа местного сам оуправления)
и т.д.

Однако в этом
случае, речь будет идти об иных
коррупциогенных факторах: принятие
нормативного правового акта за пределами
компетенции
(превышение
правотворческих полномочий), если
порядок обжалования конкретных действий
и решений уже установлен актом большей
юридической силы, либо наличие завышенных
требований к лицу, предъявляемых для
реализации принадлежащего ему права
(установление неопределенных,
трудновыполнимых и обременительных
требований к гражданам и организациям),

1 кя»***

КРУГЛЫЙ СТОЛ «КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ»

Н.Г. Соколова, А.С. Коцюруба, Ч.М. Куулар, Е.А. Ижогина, Е.В. Кулаков, А.В. Сальников, Е.А. Аксенова, О.А. Порутчиков, С.С. Григорьев, С.А. Костылев

DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2015.4.3

Аннотация. Вопрос совершенного и эффективного законодательства, навер-

ное, никогда не потеряет актуальности. Одним из ключевых инструментов, призванных способствовать такому законодательству, является антикоррупционная экспертиза. Ее задачей выступают установление правовой корректности проектируемых нормативных правовых актов, и снижение коррупционных рисков в уже действующих.

Согласно части 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, тем самым создающие условия для проявления коррупции. Участники «круглого стола» провели анализ каждого коррупцио-генного фактора, обозначенного законодателем в методике проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96. Приведены примеры коррупциогенных факторов в действующих нормативных правовых актах, при рассмотрении отдельных факторов высказаны предложения по их устранению или минимизации.

Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы, коррупциогенность норм права, нормативный правовой акт, нормотворчество, полномочия, орган государственной власти, должностное лицо.

23 сентября 2015 г. в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации магистрантами программы «Безопасность государственного управления и противодействие коррупции» Института государственной службы и управления под руководством заведующей кафедрой государствоведения, профессора С.В. Бошно состоялся «круглый стол», посвященный обсуждению корруп-циогенных факторов, которые обозначены законодателем в методике проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96. Во вступительном слове С.В. Бошно отметила, что, коррупциогенные факторы – это положения нормативных правовых актов или их проектов, создающие возможности для коррупции. Содержание нормативного правового акта должно быть таким, чтобы он был способен принести ощутимый результат в виде эффективной регламентации общественных отношений. Было подчеркнуто, что по сути все обозначенные законодателем коррупциогенные факторы взаимосвязаны, один вытекает из другого.

Каждый участник «круглого стола» в рамках проведенной дискуссии проанализировал отдельно взятый коррупциогенный фактор, привел пример и попытался дать рекомендации по его устранению.

1. А.С. Коцюруба исследовал такой коррупциогенный фактор, как «широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц)». Под дискреционным полномочием следует понимать полномочие субъекта, из содержания которого невозможно определить его рамки.

Из самого содержания данного коррупциогенного фактора следует, что он включает в себя три разновидности дискреционных полномочий: 1) неопределенность сроков принятия решения субъектами правоприменительной деятельности; 2) наличие дублирующих полномочий субъектов правоприменительной деятельности; 3) неопределенность условий и оснований принятия решения субъектами правоприменительной деятельности.

Неопределенность сроков принятия решения субъектами правоприменительной деятельности может выражаться: 1) отсутствием срока принятия решения субъектом правоприменительной деятельности; 2) возможностью увеличить продолжительность сроков принятия решения субъектом правоприменительной деятельности на неопределенный срок либо без установления четких границ продления сроков; 3) установлением необоснованно широкого временного диапазона принятия решения субъектом правоприменительной деятельности; 4) отсутствием четкого указания на принцип исчисления сроков принятия решения субъектом правоприменительной деятельности.

Дублирующие полномочия субъектов правоприменительной деятельности позволяют принимать решения, находящиеся в компетенции

иных органов или должностных лиц, что приводит к «размыванию» ответственности и, как следствие, к невозможности установить виновного в бездействии. Они могут проявляться: а) в установлении в нормативных правовых актах дублирующих полномочий разных субъектов правоприменительной деятельности; б) установлении в нормативных правовых актах ответственности нескольких субъектов правоприменительной деятельности за одно и то же решение (одну и ту же деятельность); в) установлении разных субъектов рассмотрения жалоб на действия одних и тех же должностных лиц или органов.

Неопределенность условий и оснований принятия решения субъектами правоприменительной деятельности предоставляет правоприменителю несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения оснований, условий, сроков для принятия одного из них.

Примером рассматриваемого коррупциогенного фактора является пункт 12 приказа Министра обороны РФ от 30.09.2010 № 1280 «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений»: «Не позднее чем через десять рабочих дней с даты поступления в уполномоченный орган сведений о жилых помещениях, которые могут быть распределены, уполномоченный орган вручает под расписку или иным способом, свидетельствующим о факте и дате его получения, военнослужащим, принятым на учет нуждающихся в жилых помещениях, извещения о распределении жилых помещений по рекомендуемому образцу (приложение № 6 к настоящей Инструкции)».

Отсутствуют условия и порядок распределения жилых помещений, предоставляющие возможность должностному лицу на свое усмотрение выбрать условия, варианты и порядок распределения жилого фонда. Отсутствует открытость данных о поступлении сведений о наличии жилых помещений. Также в приказе не указываются взаимосвязь и условия, при которых очередное помещение, поступившее для распределения, предоставлялось бы военнослужащему следующему в очереди. Таким образом, благодаря данному пункту закона субъект, принимающий решения о предоставлении служебного помещения, наделяется дискреционными полномочиями.

2. Н.Г. Соколова рассмотрела коррупциогенный фактор «определение компетенции по формуле «вправе». Данный фактор означает диспо-зитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций. Определение компетенции государственного органа или должностного лица при помощи формулировок «вправе», «может» относится к любым видам полномочий -регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным.

Право и обязанность для государственного органа образуют полномочие, они неразрывно связаны. Единство прав и обязанностей составляет компетенцию государственного органа (должностного лица). Разделение

прав и обязанностей зачастую создает в нормативных правовых актах иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право, т.е. не осуществлять его.

При проведении антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта необходимо следить за тем, чтобы фиксация в акте полномочий органа (может и должен) не подменялась перечнем его прав (может, вправе). В результате этого исполнение обязанностей субъектом правоприменения становится произвольным, а при наличии корыстной или иной личной заинтересованности может привести к коррупционным проявлениям.

Примером наличия данного коррупциогенного фактора в норме права может служить часть 1 ст. 44 Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», согласно которой лицо, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача, может быть направлено на медицинское освидетельствование. Использование формулировки «может быть направлено» позволяет произвольно решать вопрос о направлении на медицинское освидетельствование.

3. Ч.М. Куулар отметила, что одним из наиболее распространенных коррупциогенных факторов является «выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц)».

Данный коррупциогенный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или, предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии.

Запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными и доступно изложенными, а привилегии и различные льготы должны получать именно те, кому они адресованы. Также необходимо ограничить любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения конкретного чиновника, т.е. минимизировать субъективный характер действий.

Рассматривая проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке предоставления в аренду неиспользуемых объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся в неудовлетворительном состоянии и относящихся к федеральной собственности, и о порядке расторжения договоров аренды таких объектов культурного наследия» можно сделать вывод о наличии в нем положений, вводящих избыточные ограничения.

Например, согласно пункту 20 проекта акта «договор аренды подлежит расторжению в одностороннем порядке арендодателем в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае невыполнения арендатором обязательства получить и представить арендодателю банковскую гарантию, а также по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации».

Случай одностороннего расторжения договора аренды противоречит положениям ст. 450, 619 ГК РФ. Помимо этого не ясно, что правоприменитель имеет в виду под «иными основаниями, предусмотренными законодательством Российской Федерации», которые могут стать основанием для одностороннего расторжения договора.

Таким образом, нарушается право физических и юридических лиц на равенство перед законом.

4. Е.А. Ижогина проанализировала, коррупциогенный фактор «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации принявшего первоначальный нормативный правовой акт». Данный фактор чаще проявляется в виде так называемых лазеек и отсутствия четкой регламентации значимых аспектов в процессе разработки и принятия законов (неполноты и неопределенности содержащейся в тексте закона), что оставляет возможность и в ряде случаев даже приводит к необходимости регламентировать существенные вопросы на уровне подзаконных нормативных актов, ведомственных инструкций и т.д.

Характерным моментом проявления такого коррупциогенного фактора является широта дискреционных полномочий, неизбежно возникающая при отсутствии, установленных на законодательном уровне рамок и границ подзаконного нормотворчества в данной конкретной сфере или применительно к конкретным вопросам, нормативное регулирование которых является целью принятия конкретного законодательного акта.

В качестве характерного примера можно привести ст. 15.40 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: «Совершение уполномоченным банком операций по счету, открытому головному исполнителю, исполнителю для осуществления расчетов по государственному оборонному заказу, проведение которых по такому счету не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста тысяч до одного миллиона рублей».

Определение «в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа» можно считать кор-рупциогенным фактором, так как является примером бланкетной нормы и отсылает не к конкретной статье нормативного правового акта, а к цело-

му виду нормативных правовых актов. Решение об отнесении тех или иных нормативных правовых актов к соответствующему разделу законодательства в данном случае является необъективным, напрямую зависит от уровня полноты знаний конкретного должностного лица, его субъективного мнения и желания учитывать требования всех значимых законодательных актов.

Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2014 № 1149 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части оценки соответствия указанной продукции (работ, услуг)» содержит норму в соответствии с которой определение органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) осуществляется исходя из значительного количества нормативных правовых актов, круг которых четко не определен. В ст. 3 Правил, утвержденных данным Постановлением «Понятия, используемые в настоящих Правилах», не раскрывается определение «тайны, охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации, иной информации ограниченного доступа и продукции (работ, услуг)», перечень советствующих законодательных актов не приводится. При этом в соответствии с пунктом б ст. 5 указанных выше Правил органу по аккредитации предоставляется право «устанавливать дополнительные критерии аккредитации (в исключительных случаях, связанных с необходимостью обеспечения выполнения требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны и иной информации ограниченного доступа, защиты информации от неправомерного распространения, предоставления доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, иных неправомерных действий в отношении таких сведений)».

Недостаточная регламентация на законодательном уровне и отсутствие четко очерченных границ подзаконного нормотворчества приводит к появлению ведомственных и локальных нормативных правовых актов, искажающих суть статутного закона или неправомерно расширяющих его толкование. Бланкетные и отсылочные нормы предоставляют возможность «вольного» нормотворчества, ведущего к вторжению в компетенцию вышестоящего органа государственной власти или иного органа государственной власти, принявшего статутный законодательный акт.

Только максимально полное законодательное урегулирование, исключение бланкетных и отсылочных норм, а также определение рамок под-

законного нормотворчества может являться действенным средством снижения уровня коррупционной опасности указанного выше фактора.

При проведении антикоррупционной экспертизы подзаконных нормативных правовых актов особое внимание должно уделяться определению компетенции принимающего его органа в вопросах подзаконного регулирования и недопустимости расширения или сужения границ правовых норм, предусмотренных статутным актом.

5. Е.В. Кулаков рассмотрел коррупциогенный фактор «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов». Данный коррупциогенный фактор заключается в принятии нормативного правового акта, регулирующего правоотношения за пределами той сферы, в которой государственный орган, орган местного самоуправления или организация осуществляет свои функции.

Суть его может заключаться как в присвоении органом, организацией или должностным лицом чужих полномочий, выходящих за рамки их компетенции, так и в наделении их такими полномочиями и в установлении собственных процедур, порядков и правил, установлении разрешений, запретов, ответственности, а также придание иного смысла ранее закрепленным понятиям, толковании нормативных правовых актов, издании документов не являющихся нормативными правовыми актами (писем), однако содержащих нормы права, и решении других вопросов, регулирование которых находится в компетенции других органов или регламентируется на уровне законодательства.

Например, в письме Министерства финансов Российской Федерации Федеральной налоговой службе от 08.12.2006 № 031-10-2/272 устанавливается порядок применения в 2006 и 2007 гг. коэффициента-дефлятора в целях применения главы 26.2 Налогового кодекса РФ. «В 2007 г. величина предельного размера доходов по итогам 9 месяцев 2007 г., ограничивающая право перехода организаций на упрощенную систему налогообложения с 01.01.2008, равна 18 615 тыс. руб. (15 млн руб. х 1,241), величина предельного размера доходов налогоплательщика, ограничивающая право на применение упрощенной системы налогообложения по итогам отчетного (налогового) периода в 2007 г., равна 24 820 тыс. руб. (20 млн руб. х 1,241)».

Письмо не является нормативным правовым актом, однако в данном случае оно содержит нормы, адресованные широкому кругу лиц – организациям, налогоплательщикам.

Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции нормотворческого органа делает такой акт изначально незаконным, что ставит под вопрос целесообразность дальнейшего проведения антикоррупционной экспертизы подобного акта, поэтому при проведении антикоррупционной экспертизы в первую очередь лицу, проводящему экспертизу, необходимо определить, находится ли в компетенции данного органа, организации

или их должностного лица принятие подобного нормативно правового акта и не противоречат ли его положения действующему законодательству.

6. Также Е.В. Кулаковым был рассмотрен схожий с указанным выше фактором такой коррупциогенный фактор, как «заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона».

В условиях постоянно меняющегося законодательства не всегда удается своевременно урегулировать все необходимые вопросы законами. Как следствие, появляются законодательные пробелы, которые могут быть устранены на уровне подзаконного регулирования. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным источником регулирования общественных отношений.

Нормативный правовой акт должен полностью отражать компетенцию должностных лиц, органов управления, порядок осуществления ими определенных действий. Если реализация этого требования в нормативном правовом акте невозможна или нецелесообразна, то в нем должно содержаться положение о разработке соответствующих правовых актов, которые необходимы для его реализации (с указанием их характера и сроков подготовки).

Если нормативный правовой акт признает утратившими силу ранее действовавшие нормативные акты или отдельные их положения, то возникновение пробела в правовом регулировании становится наиболее вероятно. В связи с этим необходимо выяснить, имеется ли необходимость в подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов, устраняющих правовые пробелы, и запланированы ли их разработка и принятие в оптимальные сроки.

7. А.В. Сальников изучил приведенные на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации (http://minjust.ru/ru/node/5806) данные, свидетельствующие о распространенности такого коррупциоген-ного фактора как «отсутствие или неполнота административных процедур (отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка)» и необходимости выработки дополнительных мер по его выявлению и исключению из проектов нормативных правовых актов в ходе проведения антикоррупционных экспертиз.

Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в части 2 ст. 12 «Сроки рассмотрения письменного обращения» содержит норму, в соответствии с которой в «исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 ст. 10 настоящего Федерального закона,

руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение». Таким образом, процедура рассмотрения обращения граждан в полном объеме по существу всех изложенных вопросов ограничивается сроком 60 дней (30 дней на рассмотрение и продление еще на 30 дней). Однако на практике исключительными случаями являются, в том числе те, когда для принятия решений и удовлетворения законных требований граждан по объективным причинам необходимо время, которое превышает срок 60 дней. При этом порядок и процедура последующего продления рассмотрения обращений, возможность и количество таких продлений не нашли своего отражения в законе. Данный фактор дает возможность должностным лицам через 60 дней, не разрешив в полном объеме обращение по существу, дать ответ гражданину и считать его окончательным, ссылаясь при этом на требования указанного выше закона.

Федеральным законом от 24.11.2014 № 357-ФЗ в Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены изменения, однако рассматриваемые нами вопросы так и не были отрегулированы.

В качестве примера отсутствия административных процедур, непосредственно затрагивающих интересы граждан можно привести постановление Правительства РФ от 15.06.2009 г. № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти». В соответствии с пунктом 15 утвержденных данным постановлением Правил «Первичная обработка поступивших документов включает проверку правильности доставки документов и наличия документов и приложений к ним, а также распределение документов на регистрируемые и не подлежащие регистрации». Вместе с тем в данном нормативном правовом акте не отражается порядок и критерии процедуры распределения документов на регистрируемые и не подлежащие регистрации. Таким образом руководителям и должностным лицам органов исполнительной власти фактически предоставляется возможность на свое усмотрение принимать решение об осуществлении или неосуществлении процедуры регистрации того или иного документа.

Снижение коррупциогенности может достигаться путем включения административных процедур в содержание законодательного акта и уменьшения их регулирования на подзаконном уровне. Вместе с тем, при отсутствии четко прописанных административных процедур в законе они в обязательном порядке должны максимально развернуто и полно закрепляться нормативными правовыми актами органа исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.

Одной из самых действенных мер по уменьшению количества кор-рупциогенных факторов может служить «пакетное» принятие нормативных

правовых актов, когда одновременно с законом разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты, обеспечивающие практическую реализацию содержащихся в нем норм.

8. Исследование Е.А. Аксеновой было посвящено такому корруп-циогенному фактору, как «отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага)».

Конкурсные (аукционные) процедуры применяются для регулирования государственно-служебных отношений (например, при назначении на должности), финансовых отношений (например, предоставление, распределение, выделение бюджетных средств, производственных, природных ресурсов, имущества или имущественных прав) юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан с участием Российской Федерации, субъектов Федерации или муниципальных образований.

При отсутствии в нормативном правовом акте конкурсных процедур, когда на получение определенного права претендуют несколько лиц, увеличивается риск коррупциогенных проявлений.

Если неверно истолковать этот коррупциогенный фактор, то возможен риск неопределенности для деятельности органов власти и для поддержания интересов жителей того или иного муниципального образования. Само по себе закрепление административных процедур предоставления какого-либо блага не является коррупциогенным фактором. Во многих федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации предусмотрен именно такой порядок, например предоставление жилых помещений на условиях социального найма для малоимущих граждан или предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства для многодетных семей.

Выбор административного порядка предоставления блага в противовес конкурсным процедурам может восприниматься как коррупциогенный фактор только в случае, если такой выбор может повлечь за собой нарушение принципа равенства граждан перед законом и ущемление их законных прав по отношению к другим гражданам. При этом речь не идет о каких-либо льготах. Конкурсный отбор применим к ситуациям, когда все категории населения находятся в равных условиях и одинаково могут претендовать на получение данного блага независимо от пола, национальной принадлежности, социального статуса и других обстоятельств.

Например, несмотря на то что в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственные гражданские служащие назначаются на должность на конкурсной основе, норма права, предусматривающая назначение на должность государственной гражданской службы из кадрового резерва без проведения конкурса на замещение соответствующей вакантной должности, не противоречит законодательству и не содержит рассматриваемого коррупциогенного фактора, поскольку включение в кадровый

резерв на должность государственной гражданской службы само производится на конкурсной основе. В связи с этим отсутствует необходимость повторного проведения конкурса. Кроме того, назначение такого конкурса нарушало бы законные права лица, включенного на конкурсной основе в кадровый резерв на эту же должность, и лишило бы смысла существование самого института кадрового резерва.

9. О.А. Порутчиков отметил, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.07.2015 № 732 в методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов был введен новый коррупциогенный фактор -«нормативные коллизии». Под нормативными коллизиями понимаются противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Нормативной коллизией признается полное или частичное противоречие их содержанию. Коллизионность норм рассматривается чаще всего как негативное явление, мешающее нормальной работе правовой системы, создающее неудобство в правоприменительной практике. Разумеется, в некоторых случаях коллизии между нормативными правовыми актами – явление объективное и естественное, возникающее в связи с устареванием законодательства, несовершенством экономических и политических сфер общества.

Среди характерных признаков коллизий норм права можно выделить следующие:

– коллизирующие нормы регулируют один и тот же круг общественных отношений, в рамках которых реализуются права и обязанности субъектов права;

– технико-юридический дефект – логико-языковые нарушения, деформация в построении и выражении правовых норм в системе права, характеризующие отсутствием точного, последовательного нормативного установления;

– текстуальные выражения, которые фиксируются на бумажном носителе с помощью письма;

– правотворческая деятельность компетентных субъектов – федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти или органов местного самоуправления;

– нарушение требований, определяющих законность нормативных правовых актов.

10. С.А. Костылев отметил, что главным признаком такого коррупци-огенного фактора, как «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права», является включение в нормативный правовой акт возлагаемых на граждан и организации юридических обязанностей, запретов, ограничений, которые по своему ха-

рактеру или объему значительно усложняют их доступ к материальным или нематериальным благам и ценностям, препятствуют нормальной реализации субъективных прав и законных интересов, создавая тем самым условия для совершения коррупционных действий и возникновения коррупционных отношений.

Так, пунктом 7 Положения о принятии федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.08.2007 № 505, инициатор проекта инвестиционного договора направляет в федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого он находится, заявку на заключение договора и 22 документа согласно перечню. Часть из этих документов удостоверяется нотариально, часть руководителем инициатора проекта, часть представляется в оригинале. Данное требование является обременительным и излишним. Но даже представившему такой пакет документов инициатору проекта может быть отказано в даче согласия на заключение инвестиционного договора по причинам, не связанным с комплектностью документов (подпункт 28 пункта 11 Положения).

В таком случае, когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают доступный для субъекта уровень, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Данный фактор в отличие от иных прямо способствует коррупции.

11. С.С. Григорьев рассматривал коррупциогенный фактор «злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций». На данный фактор указывают: а) предоставление заявителю права свободно выбирать способ совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры; б) предоставление заявителю права свободно выбирать сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры; в) предоставление заявителю возможности устранять препятствия после подачи документов путем предоставления дополнительных или исправленных документов.

Согласно части 1 ст. 17 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, может осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов путем предоставления субсидий, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий по обязательствам субъектов малого

и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Предоставляя субъекту малого и среднего предпринимательства возможность выбора одной из обозначенных форм поддержки, законодатель в то же время не указывает порядок и случай предоставления той или иной формы поддержки. Более того, средства на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства из федерального бюджета предоставляются государственным фондам поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, осуществляющим деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и бюджетам субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе самостоятельно оказывать иные формы поддержки за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (часть 3 ст. 16 указанного закона). Кроме того, поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства может оказываться корпорацией развития малого и среднего предпринимательства (часть 5 ст. 16 указанного закона). Таким образом, предусматривается несколько видов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и несколько типов организаций, способных ее оказать.

Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение, прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Способом предотвращения такого фактора является подробное описание прав и обязанностей участников правоотношения в правовой норме.

12. Коррупциогенный фактор «юридико-лингвистическая неопределенность» стал предметом совместного обсуждения всех участников «круглого стола». Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Коррупциогенность создает использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых в российском законодательстве, допускающих различные трактовки и прочее.

Согласно части 1 ст. 2 Федерального закона от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией. В данном случае понятие «безупречная репутация» имеет оценочный характер, что законодательно закрепить нельзя. Полагаем, что правильнее было бы совсем отказаться от оценочных понятий в законодательстве.

В большой степени коррупции способствуют неконкретные нормы, регулирующие вопросы юридической ответственности, нормы с нечетким

указанием условий, при которых правоприменитель может принимать определенные решения, а также содержащие отсылку в виде слов «в случае необходимости», «при наличии достаточных оснований», «согласно установленному порядку» и т.п. Например, часть 4 ст. 27.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях гласит: «В исключительных случаях при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находятся оружие или иные предметы, используемые в качестве оружия, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, могут быть осуществлены без понятых». Отсутствуют законодательные критерии определения «исключительности случаев» и «достаточности оснований».

В соответствии с частью 5 ст. 113 УПК РФ привод не может производиться в ночное время, за исключением случаев, не терпящих отлагательства.

Подобные недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться неоднозначно, что позволяет чиновнику варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет дискреционные полномочия чиновника. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность, поэтому выходом здесь представляется четкое и конкретное изложение норм права.

Участники «круглого стола» – магистранты 3 курса ИГСУ РАНХиГС:

1. Аксенова Е.А. – e-mail: Aksenova7Elena@yandex.ru;

2. Григорьев С.С. – e-mail: zerg-net@yandex.ru;

3. Ижогина Е.А. – e-mail: alena0779.79@mail.ru;

4. Костылев С.А. – e-mail: Kostylev.2016@inbox.ru;

5. Коцюруба А.С. – e-mail: katz777.87@mail.ru;

6. Кулаков Е.В. – e-mail: kulakov_ev@mail.ru;

7. Куулар Ч.М. – e-mail: chkuular@gmail.ru;

8. Порутчиков О.А. – e-mail: Porutchikov.oleg@mail.ru;

9. Сальников А.В. – e-mail: serpent89@rambler.ru;

10. Соколова Н.Г. – e-mail: sonage@mail.ru.

Библиографический список

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.1.

2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ.

3. Федеральный закон от 08.01.1998 г № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».

4. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

6. Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

7. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

8. Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.08.2007 № 505 «О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества».

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти».

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2014 № 1149 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части оценки соответствия указанной продукции (работ, услуг)».

13. Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30.09.2010 № 1280 «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений».

14. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 08.12.2006 № 031-10-2/272.

15. Алешкова Н.П. Широта дискреционных полномочий как наиболее распространенный коррупциогенный фактор нормативных правовых актов // Муниципальное право. 2012. № 3. С. 576.

16. Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / М.С. Азаров, В.В. Астанин, И.С. Барзилова [и др.]; сост. Е.Р Россинская. М.: Проспект, 2010.

17. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М.: Норма, ИНФРА-М, 2012.

18. Лопашенко Н.А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. 2009. № 10. С. 232.

Выявление и устранение коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов и их проектах

1. Соколова Н.Г.

   Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области

NovaInfo 41, с.151-157, скачать PDF
Опубликовано 1 февраля 2016
Раздел: Юридические науки
Просмотров за месяц: 35

Аннотация

Одна из причин существования коррупции – это несовершенство законодательства. Ежедневно разрабатываются и принимаются новые нормативные правовые акты, которые требуют изучения на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. Многие уже применяемые на практике нормативные правовые акты также требуют анализа и обобщения. Вопрос эффективности нормативных правовых актов и поиска оптимальных инструментов оценки законодательства с целью выявления и устранения нормотворческих ошибок был и остается актуальным. Одним из таких инструментов выступает антикоррупционная экспертиза. Ее задачей выступает установление правовой корректности проектируемых и действующих нормативных правовых актов, препятствие и снижение коррупционных рисков, которые могут быть заложены в нормах права.

Ключевые слова

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА, КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР, ВЫЯВЛЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРОВ, УСТРАНЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРОВ, НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ОШИБКА, НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ, ЗАКЛЮЧЕНИЕ ЭКСПЕРТА, ТРЕБОВАНИЕ ПРОКУРОРА, ИЗВЛЕЧЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА, ПРЕОДОЛЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА

Текст научной работы

Наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актов и их проектах, обусловливает необходимость их корректировки вне зависимости от вида и субъекта, издавшего такие акты.

Как пишет С. В. Матковский, в результате антикоррупционной экспертизы законодательный или иной нормативный акт (его проект) должен подвергаться необходимой корректировке либо для купирования отрицательных последствий требуется одновременное изменение уязвимого законодательства.

Антикоррупционная экспертиза является оценочной деятельностью, задача которой – проникнуть в суть проекта нормативного правового акта и, ознакомившись с его содержанием и формой, вынести решение о регулятивной пригодности. Лицо, осуществляющее экспертизу, должно моделировать возможные конфликтные ситуации чтобы они не стали реальностью и не повлекли негативных последствий. В научной литературе распространена позиция, согласно которой цель антикоррупционной экспертизы – это выявление коррупциогенных факторов и их последующее устранение в правовых актах и их проектах. Закон об антикоррупционной экспертизе в статье 1 называет устранение коррупциогенных факторов одной из целей антикоррупционной экспертизы.

Мы не согласны с данной позицией, по нашему мнению, окончательной целью антикоррупционной экспертизы является не устранение коррупциогенности нормативных правовых актов и (или) их проектов, а выявление коррупциогенных факторов, для чего необходимо:

• установить в нормативном правовом акте коррупциогенные факторы и нормы (дефекты норм), создающие возможности совершения коррупционных действий и (или) принятия решений;
• дать рекомендации по устранению коррупциогенных факторов в виде извлечения из текста коррупциогенных норм или в виде их коррекции.

При этом под рекомендациями по устранению коррупциогенных факторов понимается не само устранение, а только вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта) или о необходимости его отмены, отклонения или доработки. В задачи проводимой антикоррупционной экспертизы входит непосредственное формулирование норм, изменяющих и (или) дополняющих нормативный правовой акт. Эксперт обязан только предложить изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм с тем, чтобы устранить коррупциогенный дефект из анализируемых норм, но не устранять его. Это уже задача органа или должностного лица – разработчика нормативного правового акта (его проекта).

В связи с этим, необходимо различать выявление коррупциогенных факторов (осуществляется в ходе антикоррупционной экспертизы) и последующее их устранение (осуществляется действиями государственных или муниципальных органов, должностных лиц, издавших акт, их решением). Устранение коррупциогенных факторов в правовых нормах возможно только в процессе нормотворческой деятельности органа, принявшего акт (нормотворческого органа), либо реализации правоохранительных функций уполномоченными государственными органами, в том числе органами прокуратуры. По своей сути устранение коррупциогенных факторов в нормах права направлено на повышение эффективности правового воздействия на общественные отношения и обеспечение единства правового пространства. Однако, по справедливому замечанию Н.В. Мамитовой, одним из пробелов антикоррупционного законодательства Российской Федерации, связанных с проведением антикоррупционной экспертизы, которые должны быть устранены в ходе проведения эффективной антикоррупционной правовой политики является то, что устранение выявленных в ходе антикоррупционной экспертизы коррупционных факторов не является обязательным.

Выявленные в результате проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) коррупциогенные факторы отражаются:

1. в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в установленном процессуальным законодательством порядке. При этом в требовании должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы, а также предложены способы их устранения;
2. в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции либо органами, организациями, их должностными лицами (в отношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения).

«Эксперт должен не только формально найти коррупциогенные факторы, но и указать, как выявленные дефекты законодательства могут быть использованы для совершения коррупционных правонарушений».

В требовании (заключении) должно быть отражено наличие либо отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте коррупциогенных факторов, способствующих созданию условий для проявления коррупции, указаны проблемные структурные единицы правового акта (его проекта), должны содержаться предложения о способах и методах устранения выявленных в процессе осуществления антикоррупционной экспертизы положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Также в нем могут быть отражены вероятные отрицательные последствия сохранения в нормативном правовом акте (его проекте) положений, способствующих формированию условий для проявления коррупции, в том числе выявленные при осуществлении антикоррупционной экспертизы положения, которые к коррупционным факторам напрямую не относятся, но, тем не менее, могут поспособствовать созданию условий для проявления коррупции.

По нашему мнению, при подготовке заключения эксперт в своем заключении должен указать какие документы им анализировались, какая судебная практика использовалась в ходе проведения экспертизы, каков его статус в исследуемой сфере. Эксперт должен указать какие вопросы им анализировались, на что было обращено внимание, обосновать почему он пришел к выводу о коррупциогенности того или иного положения. Если для проведения экспертизы привлекались специалисты, то в заключении это также должно найти отражение. Целесообразно было бы указывать его должность, звание, опыт работы, заслуги в указанной сфере. Если экспертиза проводится независимым экспертом, аккредитованным органом юстиции, также должна быть об этом отметка.

Закон об антикоррупционной экспертизе предусматривает различные правовые режимы для документов, представляемых по результатам проведения антикоррупционной экспертизы. Так, требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которые разработали нормативный правовой акт, не позднее десятидневного срока со дня его поступления. Требование, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на заседании соответствующего органа и должно учитываться органом, издавшим правовой акт. Заключение, составляемое при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции либо органами, организациями, их должностными лицами (в отношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения), носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Здесь следует снова согласиться с Н.В. Мамитовой, которая пишет, что заключения по результатам антикоррупционной экспертизы обязательны для рассмотрения, но не для исполнения. Они носят рекомендательный характер. Кроме того, не установлена какая-либо ответственность органов, принимающих нормативные правовые акты и их проекты, за неустранение выявленных в результате антикоррупционной экспертизы коррупционных факторов, за принятие нормативных правовых актов, содержащих выявленные коррупционные факторы. Не вполне в таком случае понятно, для чего законодатель требует в заключении по результатам проведенной независимой антикоррупционной экспертизы не только указания на выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы, но и на предложения способов их устранения.

Мы полагаем, что есть два способа устранения коррупциогенных факторов. Первый из них – преодоление коррупциогенного фактора, осуществляемое посредством выбора такого характера правоприменительной деятельности, при котором риск проявления заложенного в норме коррупциогенного фактора существенно снижается. И второй – извлечение коррупциогенного фактора, которое осуществляется посредством изменения или исключения той юридической конструкции правовой нормы, которая содержит коррупциогенный фактор. Сравнивая эти два способа, представляется, что извлечение коррупциогенного фактора более надежный, радикальный и эффективный способ избежать коррупционных проявлений в нормативном правовой акте или его проекте. Оно направлено на разрушение сути коррупциогенного фактора, в результате которого такой фактор перестает существовать. Но и у преодоления коррупциогенных факторов есть определенные преимущества. Ни для кого не секрет то, что коррупцию, как социальное явление, полностью уничтожить нельзя. Преодоление коррупциогенных факторов позволяет быстро и более оперативно снизить отрицательное действие коррупциогенного фактора без долгой процедуры внесения изменения в нормативный правовой акт. То есть преодоление коррупциогенных факторов направлено на снижение риска коррупционных проявлений при применении норм права путем принятия, например, административных регламентов оказания государственных услуг.

В число основных методов преодоления коррупциогенных факторов входят:

• единообразие практической деятельности при применении закона, которое выражается в одинаковом понимании и применении закона ко всем ситуациям, имеющим сходный набор фактических данных. Единообразие практической деятельности при применении закона может достигаться путем издания рекомендательных или обязательных разъяснений вышестоящих органов государственной власти, закономерностей применения тех или иных положений закона, которые можно определить исходя из обзора судебной практики или разъяснений высших судебных инстанций по конкретному вопросу;
• обоснование правоприменителем принятых решений, то есть рациональное объяснение субъектом праоприменительной деятельности причин и обстоятельств, лежащих в основе принятия им решения по определенному вопросу. Цель мотивировки – демонстрация участникам правоотношений и гражданскому обществу, что решение принято исходя из всестороннего, объективного и непредвзятого рассмотрения всех обстоятельств. Примерами таких ситуаций могут служить решения уголовно-правовых вопросов об условном осуждении, о конфискации имущества, об условно-досрочном освобождении от наказания. Все эти перечисленные вопросы могут повлечь за собой коррупционные проявления;
• формализация механизма принятия управленческих решений правоприменителем, что предполагает разработку и внедрение в законодательство определенных критериев, которые должны лежать в основе принятия государственным органом или должностным лицом тех или иных решений в управленческих сферах и сужать область их усмотрения;
• повышение уровня правосознания субъектов правоприменительной деятельности. В общей теории права правосознанием считается «совокупность идей, чувств, настроений, представлений, взглядов, в которых выражается отношении к праву, правовым явлениям, в том числе к действующему и желаемому праву, к деятельности юридических органов и учреждений, а также к действиям и поступкам в правовой сфере».

Исходя из изложенного, полагаем, было бы не правильным сводить сущность антикоррупционной экспертизы только к исследовательскому аспекту. Целью такой экспертизы является получение заключения, на котором впоследствии будет основано властное управленческое решение по преодолению или извлечению из текста нормативного правового акта (его проекта) коррупциогенных факторов.

В заключении или требовании о коррупциогенности нормативного правового акта указываются выявленные коррупциогенные факторы и даются рекомендации ответственным органам и должностным лицам провести работы по устранению или нейтрализации выявленных коррупциогенных факторов, провести дополнительную корректировку отдельных положений актов, изменить или отменить анализируемый акт (пункты 1, 2 статьи 4 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Еще раз отметим, что во всех случаях заключение о коррупциогенности действующего нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению. В настоящее время заключение по результатам антикоррупционной экспертизы имеет лишь рекомендательный характер для органа государственной власти, издавшего нормативный правовой акт, и устранение коррупциогенного фактора зависит от усмотрения этого органа. Однако прокурор не лишен возможности обратиться с заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта, если он содержит коррупциогенные факторы и если его требование не удовлетворено.

На этом, по нашему мнению, антикоррупционная экспертиза должна быть завершена.

Устранение выявленных нарушений (добровольно либо вследствие действий иных органов, например прокуратуры), принятие профилактических мер – прерогатива не экспертов, а органов и должностных лиц, издавших акт.

Так, ограничение объема дискреционных полномочий возможно следующими способами:

1. введением, изменением, уточнением целей применения дискреционных полномочий;
2. сокращением видов решений, которые орган (должностное лицо) вправе принять по своему усмотрению;
3. обозначением отдельных элементов процессуальной формы применения дискреционных полномочий – сроков принятия решения, обязательной мотивировки применения полномочий;
4. установлением дополнительных запретов на принятие отдельных видов управленческих решений.

Действенным способом устранения такого коррупциогенного фактора, как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, является максимально полное законодательное урегулирование, исключение бланкетных и отсылочных норм, а также определение рамок подзаконного нормотворчества, что может сказаться действенным средством снижения уровня коррупционной опасности вышеуказанного фактора.

При проведении антикоррупционной экспертизы подзаконных нормативных правовых актов с целью выявления такого коррупциогенного фактора, как принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, особое внимание должно уделяться вопросам определения компетенции принимающего его органа в вопросах подзаконного регулирования и недопустимости расширения или сужения границ правовых норм, предусмотренных статутным актом.

Уменьшение коррупционной составляющей фактора «отсутствие или неполнота административных процедур» может достигаться путем включения административных процедур в содержание законодательного акта и уменьшения их регулирования на подзаконном уровне. Вместе с тем при отсутствии четко прописанных административных процедур в законе они в обязательном порядке должны максимально развернуто и полно закрепляться нормативными правовыми актами органа исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.

Снижение уровня завышенных требований может производиться путем:

1. сокращения количества органов (должностных лиц), участвующих в принятии управленческого решения, обеспечивающего реализацию субъективных прав и юридических обязанностей;
2. уменьшения перечня документов, которые граждане (организации) обязаны предоставить для реализации права;
3. сокращения сроков принятия управленческих решений;
4. сокращения перечня критериев, которым должны соответствовать граждане (организации), претендующие на получение права или блага;
5. изменения условий и оснований реализации субъективных прав и исполнения юридических обязанностей в сторону увеличения категорий граждан и организаций, которые могут претендовать на получение тех или иных социальных благ, прав, преимуществ.

Одной из самых действенных мер по уменьшению количества коррупциогенных факторов может служить «пакетное» принятие нормативных правовых актов, когда одновременно с законом разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты, обеспечивающие практическую реализацию содержащихся в нем норм.

В любом случае наилучшим способом снижения или нейтрализации коррупционного риска, заложенного в норме права, является ее подробное изложение – ясное и понятное не только правоприменителю, но и каждому человеку.

Список литературы

1. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3609.
2. Бошно С. В. Правовые модели и реальность / С. В. Бошно // Журнал российского права. – 2015. – № 5. – С. 146-149.
3. Мамитова Н.В. Основные направления государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции // Право и современные государства. – 2015. – № 2. – С. 88-92.
4. Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы / С. В. Матковский // Российский следователь. – 2008. – № 24. – С. 27-30.
5. Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза / О. Н. Родионова // Российский юридический журнал. – 2010. – № 1. – С. 158-162.
6. Теория государства и права: учебник / под ред. Л. А. Морозова. – М.: Юрист, 2002. – 416 с.

Цитировать

Соколова, Н.Г. Выявление и устранение коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов и их проектах / Н.Г. Соколова. — Текст : электронный // NovaInfo, 2016. — № 41. — С. 151-157. — URL: https://novainfo.ru/article/4328 (дата обращения: 24.05.2023).

Поделиться